Luftreinhalteplanung (Umweltzonen)

Detailfoto einer Luft-Meßstation

In Luftreinhalteplänen werden Maßnahmen festgelegt, die Luftverschmutzungen vermindern sollen. Die Pläne müssen aufgestellt werden, wenn von der EU festgelegte Immissionsgrenzwerte und Zielwerte (z.B. für die Feinstaubbelastung) überschritten werden. Mit der Luftreinhalteplanung soll erreicht werden, dass die Überschreitung dieser Werte so schnell wie möglich und dauerhaft beendet wird. Zu den möglichen Maßnahmen eines Luftreinhalteplans gehören Beschränkungen für den Schienen- und Straßenverkehr (u.a. Geschwindigkeitsbegrenzungen) sowie für Feuerungsanlagen, die Einrichtung von Umweltzonen, einschließlich von Fahrverboten sowie Maßnahmem zur Förderung des ÖPNV und des Rad- und Fußverkehrs. Die Pläne können zudem Maßnahmen zum Schutz empfindlicher Bevölkerungsgruppen vorsehen.

Das im Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) und einigen auf der Grundlage von § 48a BImSchG erlassenen Rechtsverordnungen geregelte gebietsbezogene Luftreinhalterecht basiert im Wesentlichen auf der Luftreinhalte-Richtlinie der EU (Richtlinie 2008/50/EG). Insbesondere mit der 39. BImSchV greift der deutsche Gesetzgeber die erweiterten Anforderungen des 2008 novellierten europäischen Lufthalterechts auf und legt verbindliche Luftqualitätsziele zur Vermeidung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt fest. Die Luftqualität wird auf dieser Grundlage EU-weit nach einheitlichen Kriterien und Methoden beurteilt.

Die Luftreinhalteplanung basiert auf einer gesetzlich verpflichtenden systematischen Überwachung der Luftqualität für bestimmte Schadstoffe durch Messungen und Modellrechnungen (§ 44 BImSchG). An das Überschreiten der gesetzlich vorgegeben Immissionsgrenzwerte ist zum einen die Verpflichtung zur Meldung der Überschreitung an die EU-Kommission mit allen erforderlichen Daten gekoppelt. Zum anderen sind Luftreinhaltepläne aufzustellen, wenn festgelegte Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen oder wenn die Zielwerte für die Feinstaubbelastung mit PM2,5 überschritten werden. Maßgeblich sind die in der 39. Bundesimmissionsschutzverordnung (BImSchV) festgelegten Werte. Unabhängig von der gesetzlichen Verpflichtung zur Aufstellung eines Luftreinhalteplans besteht die Befugnis zur Aufstellung eines solchen Plans bereits, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die festgelegten Immissionswerte nicht eingehalten werden, oder in einem Untersuchungsgebiet im Sinne des § 44 Abs. 2 sonstige schädliche Umwelteinwirkungen zu erwarten sind (Jarass 2012: § 44 Rn. 6).

Das Luftreinhalterecht unterscheidet unter anderem zwischen Immissionsgrenzwerten, Alarmschwellen sowie Zielwerten und bedient sich dieser Kategorien abhängig von dem jeweiligen Luftschadstoff in unterschiedlicher Weise. In § 1 der 39. BImSchV sind diese Begriffe wie folgt definiert:

  • „Immissionsgrenzwert“ ist ein Wert, der aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse mit dem Ziel festgelegt wird, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhüten oder zu verringern, und der innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingehalten werden muss und danach nicht überschritten werden darf.
  • „Alarmschwelle“ ist ein Wert, bei dessen Überschreitung bei kurzfristiger Exposition ein Risiko für die Gesundheit der Gesamtbevölkerung besteht und unverzüglich Maßnahmen ergriffen werden müssen.
  • „Zielwert“ ist ein Wert, der mit dem Ziel festgelegt wird, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhindern oder zu verringern, und der nach Möglichkeit innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingehalten werden muss.

Im Luftreinhalteplan sind die Maßnahmen festzulegen, die zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen erforderlich sind. Anknüpfend an die für die Planung anlassgebende Überschreitung der Immissionsgrenzwerte oder Zielwerte soll erreicht werden, dass die Überschreitung dieser Werte so schnell wie möglich beendet wird. Zudem soll dauerhaft sichergestellt werden, dass es nicht erneut zu einer Überschreitung der maßgeblichen Grenzwerte kommt. Die genannten Pläne können zusätzlich gezielte Maßnahmen zum Schutz empfindlicher Bevölkerungsgruppen einschließlich Maßnahmen zum Schutz von Kindern vorsehen (§ 27 Abs. 2 39. BImSchV).

Soweit die Gefahr der Überschreitung von Alarmschwellen für Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid besteht, sind „Pläne für kurzfristige Maßnahmen“ aufzustellen, in denen Maßnahmen festzulegen sind, um diese Gefahr zu verringern oder deren Dauer zu beschränken (§ 28 39. BImSchV). Pläne für kurzfristige Maßnahmen können auch Bestandteil „regulärer“ Luftreinhaltepläne sein. Kurzfristige Maßnahmen können im Übrigen auch bei den in Anlage 11 genannten Immissionsgrenzwerten und den in Anlage 12 genannten Zielwerten der 39. BImSchV für Feinstaub PM2,5 festgelegt werden. In den Plänen für kurzfristige Maßnahmen können im Einzelfall Maßnahmen zur Beschränkung und, soweit erforderlich, zur Aussetzung bestimmter die Luftbelastung verursachender Faktoren vorgesehen werden, wenn diese die Gefahr einer Überschreitung der entsprechenden Immissionsgrenzwerte, Zielwerte oder Alarmschwellen erhöhen (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26.04.2007 – 4 CN 3.06). Solche Untersagungen und Beschränkungen können den Kraftfahrzeugverkehr, Bautätigkeiten, Schiffe an Liegeplätzen, den Betrieb von Industrieanlagen, die Verwendung von Erzeugnissen oder den Bereich Haushaltsheizungen betreffen.

Welche Inhalte ein Luftreinhalteplan enthalten muss, ist in Anlage 13 der 13. BImSchV geregelt. Unter anderem gehören hierzu eine Schätzung der Größe des verschmutzten Gebiets in Quadratkilometern und der der Verschmutzung ausgesetzten Bevölkerungszahl, differenzierte Angaben zur Art und Beurteilung der Verschmutzung sowie eine differenzierte Analyse der Faktoren für deren Verursachung. Dem Zweck der Luftreinhalteplanung entsprechend sind zudem Einzelheiten über mögliche Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität, zu den bereits durchgeführten Maßnahmen oder bestehenden Verbesserungsvorhaben sowie zu den geplanten oder langfristig angestrebten Maßnahmen oder Vorhaben zu nennen (Deutscher Bundestag 2002: 13).

Die Festlegung der Maßnahmen in einem Luftreinhalteplan folgt dem Verursacherprinzip (Jarass 2012: § 47 Rn. 15). Die Verursacher sollen entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu der Verminderung der Luftverunreinigung beitragen. Maßnahmen, welche den Straßenverkehr betreffen, dürfen nur im Einvernehmen mit der örtlichen Straßenbau- bzw. Straßenverkehrsbehörde festgelegt werden (§ 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG). Das Einvernehmen ist zu erteilen, soweit straßenbauliche bzw. straßenverkehrliche Gründe nicht entgegenstehen.

Die Maßnahmen, welche in den Luftreinhalteplänen festgelegt werden, sind durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung durchzusetzen (§ 47 Abs. 6 BImSchG). Die Luftreinhaltepläne begründen also eine Umsetzungspflicht gegenüber anderen öffentlichen Stellen. Diese strikte Umsetzungspflicht ist allerdings relativiert, soweit in dem Luftreinhalteplan planungsrechtliche Festlegungen vorgesehen sind. Hier gilt nach dem Wortlaut des Gesetzes nur eine Pflicht zur Berücksichtigung, die sich im Bereich der Immissionswerte mit EU-rechtlichem Hintergrund allerdings dann zu einer Umsetzungspflicht verdichten, wenn im Rahmen des jeweiligen Planungsverfahrens keine andere vergleichbar effektive Maßnahme zur Verringerung der Luftverunreinigung festgelegt werden kann (Jarass 2012: § 47 Rn. 46).

Potenziale für Umweltgerechtigkeit

Das Luftreinhalterecht zielt auf die Beseitigung von gesundheitsbeeinträchtigenden Luftverunreinigungen und die Schaffung einer bestmöglichen Luftqualität im Interesse des Schutzes der menschlichen Gesundheit sowie anderer Umweltgüter. Zu diesem Zweck können gezielt Maßnahmen festgelegt werden, die bei den verursachenden Quellen der Luftverunreinigungen ansetzen. Als Verursacher spielen vor allem industrie- bzw. gewerbliche Immissionen, der Verkehr sowie Hausbrand und Kleinfeuerung eine Rolle und erfordern ein differenziertes Vorgehen. Beim Verkehr ist es regelmäßig notwendig, zwischen Verkehrsarten (Straße, Schiene, Schiffe, Luftverkehr) zu differenzieren. Beim Straßenverkehr ist es sinnvoll, u.a. zwischen Schwerlastverkehr und Pkw-Verkehr zu unterscheiden, da sich so gezielte verkehrliche Steuerungsmaßnahmen ergreifen lassen.

Das Instrumentarium ermöglicht ein differenziertes Vorgehen und ist durch Eingriffsbefugnisse angemessen ausgestaltet. Bei Luftverunreinigungen industriellen bzw. gewerblichen Ursprungs kann das anlagenbezogene Immissionsschutzrecht und insbesondere die Möglichkeit zur nachträglichen Anordnung bei bestehenden Anlagen nach § 17 BImSchG bzw. nach § 24 BImSchG genutzt werden (hierzu Jarass 2012: § 17 Rn. 63). Die Maßnahmen gegenüber Altanlagen können nicht nur unter Hinweis auf die Erfordernisse der TA Luft, der 39. BImSchV oder der 17. BImSchV gestützt werden. Sie können daneben auch unter Hinweis auf die Erfordernisse nach der 39. BImSchV begründet werden. Zwar entfaltet diese Verordnung keine unmittelbare Wirkung im Sinne von Handlungspflichten gegenüber den Betreibern der Anlage. Die Immissionsschutzbehörden können jedoch unter Hinweis auf die nach der 39. BImSchV gebotenen und in den Luftreinhalteplänen festzulegenden Maßnahmen entsprechende nachträgliche Anordnungen treffen, wenn die konkrete Anlage nachweislich einen relevanten Beitrag zu den belastenden Schadstoffimmissionen leistet.

Als Immissionsminderungsmaßnahmen an Altanlagen kommen z.B. folgende in Betracht (Bezirksregierung Düsseldorf 2011: 76):

  • der Einbau wirksamerer Filter zur Reduzierung von Staubimmissionen oder anderer der Immissionsminderung dienenden Anlageteile,
  • die Stilllegung von Anlageteilen,
  • die Abdeckung (Begrünung, Befeuchtung, Verfestigung) von Haldenoberflächen, die Begrenzung der Lager- bzw. Haldenhöhe sowie der Abwurfhöhe von Umschlaggeräten,
  • Maßnahmen zur Reduzierung der Staubimmissionen beim Transport (Befeuchten, Einkapseln von Förderbändern, Übergabestellen etc.).

Häufig hat der Straßenkehr den größten Anteil an der Luftverunreinigung (vgl. Küpper 2009: 93 ff.), wobei immer eine differenzierte Betrachtung der jeweiligen Schadstoffe vorzunehmen ist. Hier kommt ein ganzes Bündel von baulichen und verkehrslenkenden Maßnahmen in Betracht. Vor allem die Festlegung von sogenannten Umweltzonen kann eine geeignete Maßnahme sein (vgl. Schröer/Kullick 2012: 635 ff.). In Umweltzonen gilt ein Fahrverbot für schadstoffintensive Fahrzeuge. Gesteuert wird dies über die Notwendigkeit, die Berechtigung zur Einfahrt durch eine Plakette am Fahrzeug auszuweisen (§ 35 BImSchV). Der Zuschnitt der Umweltzone sollte so bemessen sein, dass eine Umfahrung und damit eine Verlagerung der verkehrsbedingten Immissionen in andere Straßenzüge unattraktiv werden. Insbesondere wirken sich Umweltzonen verbessernd auf die vorhandene Grundbelastung in dem jeweiligen Gebiet aus und können punktuell zudem zu einer Entschärfung der Belastungssituation an sogenannten Hot Spots beitragen.

Neben der großräumig wirksamen Festlegung von Umweltzonen kommt eine Reihe weiterer zum Teil sehr lokal, zum Teil aber auch großräumig wirksamer Maßnahmen im Bereich des Straßenverkehrs in Betracht (siehe etwa Bezirksregierung Düsseldorf 2011: 81 ff.):

  • Bau von Umgehungsstraßen,
  • Rückbau oder verkehrsabhängige Steuerung von Lichtzeichenanlagen zur Verstetigung des Verkehrsflusses,
  • Geschwindigkeitsbegrenzungen,
  • Verkehrsberuhigung durch Spielstraßen,
  • Vermeidung des Durchgangsverkehrs durch verkehrslenkende Maßnahmen (Anliegerverkehr, Einbahnstraßen, bauliche Durchfahrtsperren etc.),
  • zeitliche beschränkte oder generelle Durchfahrtverbote für Lkw,
  • Lkw-Leitkonzepte,
  • Maßnahmen zur Förderung anderer Verkehrsträger (ÖPNV, Fahrrad etc.).

Insgesamt hat die Luftreinhalteplanung damit das Potenzial, den Belastungsfaktor Luftverunreinigung im Interesse einer Verbesserung der Umweltgerechtigkeit positiv und unter Umständen auch kleinräumig zu beeinflussen.

Die Luftreinhalteplanung kann auch zur Sensibilisierung der Öffentlichkeit und der politischen Entscheidungsträgerinnen und -träger genutzt werden. Die zwingend durchzuführende Öffentlichkeitsbeteiligung (§ 47 Abs. 5, 5a und 5b BImSchG) schafft Transparenz und kann den Anstoß für eine kommunalpolitische Debatte über die Bedeutung von Maßnahmen, die Notwendigkeiten von Investitionen und die räumlichen Schwerpunktsetzungen geben.

Maßnahmen, welche in Luftreinhalteplänen festgelegt sind, müssen grundsätzlich umgesetzt werden. Dies hat zur Folge, dass die jeweils zuständigen öffentlichen Stellen die zur Umsetzung dieser Maßnahmen erforderlichen finanziellen und personellen Ressourcen bereitstellen müssen. Die Maßnahmen stehen damit zumindest rechtlich nicht unter einem Finanzierungsvorbehalt. Allerdings sind unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit auch die Kosten der jeweiligen Maßnahme in die Abwägung zum Luftreinehalteplan einzustellen (Landmann/Rohmer 2011: BImSchG, § 47 Rn. 28).

Ergänzende Instrumente und Synergien mit anderen Instrumenten

Synergien gibt es mit allen Instrumenten aus dem Bereich des Klimaschutzes, die auf eine Reduzierung des Ausstoßes von Treibhausgasen zielen. Hierzu zählen etwa der Ausbau des ÖPNV, die Förderung des Rad- und Fußgängerverkehrs, die Abschaffung von Anreizen zur Nutzung von Kraftfahrzeugen.

Auch mit den Maßnahmen zur Lärmminderung können sich erhebliche Synergien ergeben. Dies gilt z.B. für Maßnahmen der Verkehrsberuhigung, der Verminderung des Verkehrsaufkommens und der Tempobeschränkung. Nicht ausgeschlossen sind aber auch Zielkonflikte mit Maßnahmen der Lärmreduzierung. So kann etwa die Verlagerung von Verkehrsströmen mit Blick auf die punktuelle Belastungssituation durch Luftschadstoffe vorteilhaft sein und dabei an anderer Stelle die Belastungen durch Verkehrslärm erhöhen. Sinnvoll ist es daher, Luftreinhalteplanung und Lärmaktionsplanung aufeinander abzustimmen.

Wie andere Umweltfachplanungen bildet die Luftreinhalteplanung auch eine wichtige Grundlage für andere räumliche Planungen und insbesondere für die Bauleitplanung. Die Bauleitplanung kann auf dem Informationsstand der Luftreinhalteplanung aufbauen und die sich daraus ergebenden Maßnahmen durch geeignete Festsetzungen aufgreifen. Auch wenn nach dem Wortlaut lediglich eine Pflicht zur Berücksichtigung besteht, kann sich die Bauleitplanung nur dann über die Festlegungen der Luftreinhalteplanung hinwegsetzen, wenn andere ebenso geeignete Regelungen zur Verbesserung der Luftqualität umgesetzt werden.

Literatur

Luftreinhalteplan Dinslaken i.d.F. vom 30.6.2011

Bezirksregierung Düsseldorf (2011): Luftreinhalteplan Dinslaken i.d.F. vom 30.6.2011, Düsseldorf (http://www.dinslaken.de/C12573A70061A420/files/110627_endfassunglrpdinslaken.pdf/$file/110627_endfassunglrpdinslaken.pdf?OpenElement, letzter Zugriff am 8.10.2013).

Umweltrecht

Landmann, Robert von, Gustav Rohmer (2012): Umweltrecht, 66. Ergänzungslieferung, Stand 2012.

Erfolgsmodell Umweltzonen

Schröer, Thomas, und Christian Kullick (2012): Erfolgsmodell Umweltzonen, in: NZBau – Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht, S. 635 ff.

Fussnote

Redaktionell überarbeiteter Auszug aus: Christa Böhme und Arno Bunzel: Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum. Expertise „Instrumente zur Erhaltung und Schaffung von Umweltgerechtigkeit“. Difu-Sonderveröffentlichung. Berlin 2014 (S. 35-39)
https://difu.de/publikationen/2014/umweltgerechtigkeit-im-staedtischen-raum-expertise.html.