Luftreinhalteplanung (Umweltzonen)

Das im Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) und einigen auf der Grundlage von § 48a BImSchG erlassenen Rechtsverordnungen geregelte gebietsbezogene Luftreinhalterecht basiert im Wesentlichen auf der Luftreinhalte-Richtlinie der EU (Richtlinie 2008/50/EG). Insbesondere mit der 39. BImSchV greift der deutsche Gesetzgeber die erweiterten Anforderungen des 2008 novellierten europäischen Lufthalterechts auf und legt verbindliche Luftqualitätsziele zur Vermeidung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt fest. Die Luftqualität wird auf dieser Grundlage EU-weit nach einheitlichen Kriterien und Methoden beurteilt.

Die Luftreinhalteplanung basiert auf einer gesetzlich verpflichtenden systematischen Überwachung der Luftqualität für bestimmte Schadstoffe durch Messungen und Modellrechnungen (§ 44 BImSchG). An das Überschreiten der gesetzlich vorgegeben Immissionsgrenzwerte ist zum einen die Verpflichtung zur Meldung der Überschreitung an die EU-Kommission mit allen erforderlichen Daten gekoppelt. Zum anderen sind Luftreinhaltepläne aufzustellen, wenn festgelegte Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen oder wenn die Zielwerte für die Feinstaubbelastung mit PM2,5 überschritten werden. Maßgeblich sind die in der 39. Bundesimmissionsschutzverordnung (BImSchV) festgelegten Werte. Unabhängig von der gesetzlichen Verpflichtung zur Aufstellung eines Luftreinhalteplans besteht die Befugnis zur Aufstellung eines solchen Plans bereits, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die festgelegten Immissionswerte nicht eingehalten werden, oder in einem Untersuchungsgebiet im Sinne des § 44 Abs. 2 sonstige schädliche Umwelteinwirkungen zu erwarten sind (Jarass 2012: § 44 Rn. 6).

Das Luftreinhalterecht unterscheidet unter anderem zwischen Immissionsgrenzwerten, Alarmschwellen sowie Zielwerten und bedient sich dieser Kategorien abhängig von dem jeweiligen Luftschadstoff in unterschiedlicher Weise. In § 1 der 39. BImSchV sind diese Begriffe wie folgt definiert:

• „Immissionsgrenzwert“ ist ein Wert, der aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse mit dem Ziel festgelegt wird, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhüten oder zu verringern, und der innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingehalten werden muss und danach nicht überschritten werden darf.
• „Alarmschwelle“ ist ein Wert, bei dessen Überschreitung bei kurzfristiger Exposition ein Risiko für die Gesundheit der Gesamtbevölkerung besteht und unverzüglich Maßnahmen ergriffen werden müssen.
• „Zielwert“ ist ein Wert, der mit dem Ziel festgelegt wird, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhindern oder zu verringern, und der nach Möglichkeit innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingehalten werden muss.

Im Luftreinhalteplan sind die Maßnahmen festzulegen, die zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen erforderlich sind. Anknüpfend an die für die Planung anlassgebende Überschreitung der Immissionsgrenzwerte oder Zielwerte soll erreicht werden, dass die Überschreitung dieser Werte so schnell wie möglich beendet wird. Zudem soll dauerhaft sichergestellt werden, dass es nicht erneut zu einer Überschreitung der maßgeblichen Grenzwerte kommt. Die genannten Pläne können zusätzlich gezielte Maßnahmen zum Schutz empfindlicher Bevölkerungsgruppen einschließlich Maßnahmen zum Schutz von Kindern vorsehen (§ 27 Abs. 2 39. BImSchV).

Soweit die Gefahr der Überschreitung von Alarmschwellen für Schwefeldioxid und Stickstoffdioxid besteht, sind „Pläne für kurzfristige Maßnahmen“ aufzustellen, in denen Maßnahmen festzulegen sind, um diese Gefahr zu verringern oder deren Dauer zu beschränken (§ 28 39. BImSchV). Pläne für kurzfristige Maßnahmen können auch Bestandteil „regulärer“ Luftreinhaltepläne sein. Kurzfristige Maßnahmen können im Übrigen auch bei den in Anlage 11 genannten Immissionsgrenzwerten und den in Anlage 12 genannten Zielwerten der 39. BImSchV für Feinstaub PM2,5 festgelegt werden. In den Plänen für kurzfristige Maßnahmen können im Einzelfall Maßnahmen zur Beschränkung und, soweit erforderlich, zur Aussetzung bestimmter die Luftbelastung verursachender Faktoren vorgesehen werden, wenn diese die Gefahr einer Überschreitung der entsprechenden Immissionsgrenzwerte, Zielwerte oder Alarmschwellen erhöhen (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26.04.2007 – 4 CN 3.06). Solche Untersagungen und Beschränkungen können den Kraftfahrzeugverkehr, Bautätigkeiten, Schiffe an Liegeplätzen, den Betrieb von Industrieanlagen, die Verwendung von Erzeugnissen oder den Bereich Haushaltsheizungen betreffen.

Welche Inhalte ein Luftreinhalteplan enthalten muss, ist in Anlage 13 der 13. BImSchV geregelt. Unter anderem gehören hierzu eine Schätzung der Größe des verschmutzten Gebiets in Quadratkilometern und der der Verschmutzung ausgesetzten Bevölkerungszahl, differenzierte Angaben zur Art und Beurteilung der Verschmutzung sowie eine differenzierte Analyse der Faktoren für deren Verursachung. Dem Zweck der Luftreinhalteplanung entsprechend sind zudem Einzelheiten über mögliche Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität, zu den bereits durchgeführten Maßnahmen oder bestehenden Verbesserungsvorhaben sowie zu den geplanten oder langfristig angestrebten Maßnahmen oder Vorhaben zu nennen (Deutscher Bundestag 2002: 13).

Die Festlegung der Maßnahmen in einem Luftreinhalteplan folgt dem Verursacherprinzip (Jarass 2012: § 47 Rn. 15). Die Verursacher sollen entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu der Verminderung der Luftverunreinigung beitragen. Maßnahmen, welche den Straßenverkehr betreffen, dürfen nur im Einvernehmen mit der örtlichen Straßenbau- bzw. Straßenverkehrsbehörde festgelegt werden (§ 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG). Das Einvernehmen ist zu erteilen, soweit straßenbauliche bzw. straßenverkehrliche Gründe nicht entgegenstehen.

Die Maßnahmen, welche in den Luftreinhalteplänen festgelegt werden, sind durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung durchzusetzen (§ 47 Abs. 6 BImSchG). Die Luftreinhaltepläne begründen also eine Umsetzungspflicht gegenüber anderen öffentlichen Stellen. Diese strikte Umsetzungspflicht ist allerdings relativiert, soweit in dem Luftreinhalteplan planungsrechtliche Festlegungen vorgesehen sind. Hier gilt nach dem Wortlaut des Gesetzes nur eine Pflicht zur Berücksichtigung, die sich im Bereich der Immissionswerte mit EU-rechtlichem Hintergrund allerdings dann zu einer Umsetzungspflicht verdichten, wenn im Rahmen des jeweiligen Planungsverfahrens keine andere vergleichbar effektive Maßnahme zur Verringerung der Luftverunreinigung festgelegt werden kann (Jarass 2012: § 47 Rn. 46).