Foto eines Bebauungsplans

Die Bauleitplanung bereitet die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in einer Gemeinde vor. Es geht zum Beispiel um die Frage, ob ein Grundstück zu Wohn- oder Gewerbezwecken, für Verkehr oder als Grün genutzt wird. Zu unterscheiden ist zwischen dem Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet und dem Bebauungsplan für Teilräume einer Kommune. Schon aus der Zielsetzung der Bauleitplanung, „eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen“, wird deutlich, dass dieses Instrument erheblich dazu beitragen kann, gesunde Lebensbedingungen in Städten und Gemeinden zu schaffen. So muss der Bauleitplan die Zuordnung von Nutzungen so treffen, dass gesunde Wohnverhältnisse gewährleistet sind. Auch Freiräume für die wohnortnahe Erholung und grüne Frischluftschneiden können durch die Bauleitplanung gesichert werden.

Die Bauleitplanung ist das wichtigste Instrument der Gemeinden zur Ausübung der ihnen verfassungsrechtlich im Rahmen der Selbstverwaltungsgarantie eingeräumten Planungshoheit. Zu unterscheiden sind der grobmaßstäbliche Flächennutzungsplan als vorbereitender Bauleitplan für das gesamte Gemeindegebiet und der kleinräumige, parzellenscharfe Bebauungsplan als verbindlicher Bauleitplan.

Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde vorzubereiten und zu leiten. Bauleitpläne sollen nach der programmatischen Vorgabe des Baugesetzbuchs (BauGB) einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung dienen, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten. Sie sollen nach den gesetzlichen Bestimmungen zudem dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln, auch in Verantwortung für den allgemeinen Klimaschutz, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Die Bauleitplanung verfolgt eine umfassende (universale) Aufgabe in Hinblick auf die Wohn- und Lebensbedingungen in den Gemeinden (Brügelmann 2013: § 1 Rn. 548).

1. Flächennutzungsplan

Der Flächennutzungsplan stellt für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen dar (§ 5 Abs. 1 BauGB). Er lässt bei einer Maßstabsebene von in der Regel 1:5.000 oder 1:10.000 (Koppitz/Schwarting/Finkeldei 1996: 26 f.) und unter Verzicht auf parzellenscharfe Darstellungen erhebliche Umsetzungsspielräume zu. Seine Darstellungen beziehen sich tendenziell auf großräumige Strukturen. Kleinräumige Nutzungsaussagen werden üblicherweise der konkreteren verbindlichen Bauleitplanung, das heißt den Bebauungsplänen, überlassen.

2. Bebauungsplan

Im Bebauungsplan werden Art und Maß der baulichen und sonstigen Nutzung der einzelnen Grundstücke in der Gemeinde jeweils bezogen auf einen unterschiedlich groß geschnittenen Planungsraum, der im Einzelfall auch nur ein einziges Grundstück umfassen kann, verbindlich festgelegt. Die Festsetzungen des Bebauungsplans bilden den planungsrechtlichen Zulässigkeitsrahmen und sind bei der baulichen und sonstigen Nutzung der Grundstücke strikt zu beachten (§ 30 Abs. 1 BauGB). Dementsprechend wird der Bebauungsplan als Satzung der Gemeinde aufgestellt. Die Festsetzungsmöglichkeiten sind aus verfassungsrechtlichen Gründen im BauGB und in der Baunutzungsverordnung (BauNVO) abschließend aufgeführt. Ein darüber hinausgehendes Festsetzungserfindungsrecht besteht nicht (Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger 2013: § 9 Rn. 7).

Zu den möglichen Festsetzungen eines Bebauungsplans gehören zahlreiche, die unmittelbar Einfluss auf die Umweltbedingungen der in dem Gebiet oder in angrenzenden Gebieten lebenden und arbeitenden Menschen haben können. So kann einerseits durch die Festsetzung von Industriegebieten,

Flächen für den Straßenverkehr oder Flächen für andere immissionsträchtige Nutzungen eine Verschlechterung der Umweltsituation ausgelöst werden. Andererseits können Festsetzungen im Bebauungsplan dazu dienen, vorhandene natürliche Ressourcen und andere günstige Umweltbedingungen zu schützen und zu entwickeln oder vorhandene und planbedingte Umweltbeeinträchtigungen zu vermindern.

Potenziale für Umweltgerechtigkeit

Schon aus der Zielsetzung der Bauleitplanung, „eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen“, wird deutlich, dass dieses Instrument von großer Bedeutung für die Schaffung gesunder Lebensbedingungen in den Städten und Gemeinden ist (Bunzel/Hinzen 2000). Unterstrichen wird dies auch durch die im Gesetz herausgestellten öffentlichen Belange, die in der Abwägung zu berücksichtigen sind. Hierzu zählen „die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung“ genauso wie „die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen“ und „die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung“. Auch unter den Belangen des Umweltschutzes findet sich der Hinweis auf umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt. Gesundheitliche und soziale Aspekte stehen in gleicher Weise im Fokus der Bauleitplanung. Mit dem Ziel, mehr Umweltgerechtigkeit zu schaffen, können z.B. vorrangig in mehrfach belasteten Gebieten Maßnahmen zur Verbesserung der Umweltqualität und zur Vermeidung zusätzlicher Belastungen vorgesehen werden (Dieckmann 2013: 1577). Im Rahmen der Abwägung können und müssen sozialräumliche Erwägungen mit solchen des Umwelt- und Gesundheitsschutzes zusammengeführt werden. Mehrfachbelastungen können zudem bereits den Anstoß geben, überhaupt im Wege der Bauleitplanung tätig zu werden. Die Gemeinden haben nach § 1 Abs. 3 BauGB Bauleitpläne aufzustellen, soweit dies erforderlich ist. Das ihnen damit zugewiesene Planungsermessen kann auch an Kriterien der Umweltgerechtigkeit festgemacht werden. Bei ungesunden Wohnverhältnissen im Sinne von konkreten Gesundheitsgefährdungen kann sich dieses Ermessen zu einer Planungspflicht verdichten (ebenda).

Verfahrensrechtlich wird die Berücksichtigung dieser Belange durch die Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung unterstützt. Bei einer förmlichen Umweltprüfung hat dies in einem mehrstufigen Verfahren unter Einbeziehung der Öffentlichkeit und der von der Planung berührten Behörden zu erfolgen (Spannowsky 2005). Die Ergebnisse der förmlichen Umweltprüfung sind in einem Umweltbericht zu dokumentieren, der Bestandteil der Begründung des Bauleitplans sein muss. Sie sind damit für jedermann nachvollziehbar. Planungen mit nachteiligen Auswirkungen auf die Umwelt unterliegen daher auch einer öffentlichen Beobachtung. Nach Aufstellung des Plans hat die Gemeinde die Pflicht, die tatsächlichen Auswirkungen des Plans auf die Umwelt weiter zu beobachten (§ 4c BauGB). Dies soll sie in die Lage versetzen, geeignete Maßnahmen zur Abwendung unvorhergesehener Auswirkungen zu treffen (Bunzel/Jekel 2006: 39).

Auch die Gestaltungsmöglichkeiten der Bauleitplanung sind weitreichend. Bereits auf der Ebene der Flächennutzungsplanung können großräumige Entscheidungen über die Zuordnung störender und nicht störender Nutzungen getroffen sowie Freiräume für die wohnortnahe Versorgung mit Erholungsflächen und für die Entstehung und Ausbreitung von Frischluft gesichert werden. Diese grobe Ordnung wirkt sich allerdings erst vermittelt durch die verbindliche Bauleitplanung aus. Die Zuordnung von Nutzungen kann und muss hier in einer Weise erfolgen, dass gesunde Wohnverhältnisse gewährleistet sind. Die Festsetzung von baulichen und technischen Vorkehrungen zum Schutz vor Immissionen kann genauso festgesetzt werden wie eine den Lebensbedingungen der Bewohnerinnen und Bewohner zuträgliche Ausstattung mit Grün- und Freiflächen. Auch die Erschließung neuer Baugebiete kann in einer Weise erfolgen, welche die Bewohnerinnen und Bewohner möglichst wenig beeinträchtigt.

Grundsätzlich gilt in der Bauleitplanung das Vorsorgeprinzip (Battis/Krautzberger/Löhr 2009: § 1 Rn. 46). Unterschiedlich verbindliche Anforderungen ergeben sich aus verschiedenen Regelwerken. So dienen etwa die Richtwerte der DIN 18005 Schallschutz im Städtebau als Orientierung für die Bauleitplanung. Aus der Bodenschutzverordnung ergibt sich ein gestaffeltes System von Schutzerfordernissen, das sich auch auf die Gestaltungsspielräume der Bauleitplanung im Sinne eines vorsorgenden Umweltschutzes auswirkt. Generell gilt die Vorgabe des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG), dass bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen die für eine bestimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen sind, dass schädliche Umwelteinwirkungen so weit wie möglich vermieden werden (§ 50 BImSchG). Diesem Grundsatz folgt auch die in der BauNVO für die Bauleitplanung verbindlich vorgegebene Baugebietstypologie (Fickert/Fieseler 2008: § 1 Rn. 41–49). In den Baugebieten sind nur solche Nutzungen zusammengefasst, die sich nicht durch Immissionen bzw. Ruhebedürfnisse gegenseitig stören. Generell gilt darüber hinaus der Grundsatz, dass bei der Abwägung der betroffenen Belange die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität als Belang zu berücksichtigen ist (§ 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. h BauGB).

Aus dem Katalog möglicher Festsetzungen (§ 9 Abs. 1 BauGB) können insbesondere die folgenden zur Verbesserung gesundheitsrelevanter Umweltbedingungen bzw. zur Vermeidung gesundheitsrelevanter Umweltbeeinträchtigungen auch unter Berücksichtigung sozialräumlicher Unterschiede genutzt werden:

  • die nicht überbaubaren Grundstücksflächen sowie die Stellung der baulichen Anlagen,
  • die Flächen für Nebenanlagen, die aufgrund anderer Vorschriften für die Nutzung von Grundstücken erforderlich sind, wie Spiel-, Freizeit- und Erholungsflächen,
  • die Flächen für den Gemeinbedarf sowie für Sport und Spielanlagen,
  • die besondere Zweckbestimmung von Verkehrsflächen, wie Fußgängerbereiche, Flächen für das Abstellen von Fahrrädern,
  • die öffentlichen und privaten Grünflächen, wie Parkanlagen, Dauerkleingärten, Sport-, Spiel-, Zelt- und Badeplätze,
  • die Flächen oder Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft,
  • die mit Geh- und Fahrrechten zugunsten der Allgemeinheit, eines Erschließungsträgers oder eines beschränkten Personenkreises zu belastenden Flächen zur Schaffung von Wegeverbindungen,
  • die Flächen für Gemeinschaftsanlagen für bestimmte räumliche Bereiche wie Kinderspielplätze, Freizeiteinrichtungen,
  • Gebiete, in denen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des BImSchG bestimmte luftverunreinigende Stoffe nicht oder nur beschränkt verwendet werden dürfen,
  • die von der Bebauung freizuhaltenden Schutzflächen und ihre Nutzung,
  • die Flächen für besondere Anlagen und Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstigen Gefahren im Sinne des BImSchG,
  • die zum Schutz vor solchen Einwirkungen oder zur Vermeidung oder Minderung solcher Einwirkungen zu treffenden baulichen und sonstigen technischen Vorkehrungen (z.B. Lärmschutzwände, Lärmschutzfenster),
  • das Anpflanzen von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen und Bindungen für Bepflanzungen und für die Erhaltung von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen sowie von Gewässern bezogen auf Flächen oder Teile baulicher Anlagen.

Der Katalog verdeutlicht die große Bandbreite der Gestaltungsmöglichkeiten der Bauleitplanung. Durch entsprechende Festsetzungen kann der Grad der Umweltbelastungen der in einem Gebiet lebenden und arbeitenden Menschen verbindlich limitiert werden. Zur Schaffung gesunder Lebensverhältnisse können nicht nur Schutzabstände vorgesehen werden, sondern auch bauliche und technische Vorkehrungen getroffen werden (Porger 1995: 270 ff.). Durch entsprechende Festsetzungen kann z.B. sichergestellt werden, dass die Immissionsbelastungen in einem bestehenden Wohngebiet auch bei Ansiedlung eines neuen Gewerbegebietes nicht überschritten werden. Umgekehrt kann durch die Festsetzung von baulichen und technischen Lärmschutzanforderungen sichergestellt werden, dass bei der Planung eines neuen Wohngebietes die Lärmbelastungen der dort lebenden Menschen möglichst gering bleiben (Beispiele bei Bunzel/Hinzen 2000: 93 ff.).

Die freiraumbezogenen Festsetzungen nehmen Einfluss auf die Qualität und Nutzbarkeit der öffentlichen und privaten Grünflächen und sonstigen Freiflächen sowie die Ausstattung der Wohngebiete mit Anlagen, die der wohnungsnahen Erholung dienen. Bei vorhandenen Bodenbelastungen müssen die Gemeinden sicherstellen, dass bei einer Nutzung der Flächen z.B. als Wohngebiet keine Gesundheitsgefahren für die dort lebenden Menschen entstehen können.

Das große Potenzial der Bauleitplanung zur Beförderung von gesunden und sozial ausgewogenen Lebensbedingungen findet seinen Ausdruck im Abwägungsgebot. Die Städte und Gemeinden können im Rahmen ihrer Planungshoheit den einzelnen widerstreitenden Belangen in der Abwägung unterschiedliche Bedeutung beimessen. Das Gesetz verlangt eine gerechte Abwägung, die alle berührten Belange in den Blick nimmt und deren objektive Bedeutung nicht verkennt. Es verbleibt demnach bei jeder Planung ein Abwägungsspielraum, der in die eine wie in die andere Richtung genutzt werden kann.

Ergänzende Instrumente und Synergien mit anderen Instrumenten

Ein Bebauungsplan kann als Grundlage für die Verbesserung der Umweltsituation in einem bebauten Gebiet genutzt werden. Voraussetzung ist allerdings, dass die für eine erfolgreiche Umsetzung erforderlichen Ressourcen sowie der Umsetzungswille vorhanden sind. Bei Maßnahmen auf öffentlichen Flächen (Grünflächen, Straßenraumaufwertungen, Bepflanzungen etc.) stellt sich vor allem die Finanzierung der erforderlichen Maßnahmen häufig als Hindernis dar. Dies fängt mit dem Erwerb der Flächen an, soweit die Kommune noch nicht Eigentümerin ist, und umfasst die Bereitstellung der Mittel für die investiven Maßnahmen. Vor allem für Kommunen, die seitens der Kommunalaufsichtsbehörden nur unter engen Auflagen ihren Haushalt gestalten können, sind Maßnahmen, welche über den Bereich der Pflichtaufgaben hinausgehen, in der Regel nicht aus den kommunalen Haushalten finanzierbar. Notwendig ist daher eine angemessene Finanzausstattung für entsprechende Maßnahmen.

Bei Maßnahmen auf privaten Grundstücken hängt die Durchführung zum Teil davon ab, ob die Eigentümer das ihnen eingeräumte Baurecht an dem Grundstück nutzen (Anpflanzungen auf den Grundstücksfreiflächen etc.). Als Alternative steht auch die Anordnung eines Pflanzgebots (§ 178 BauGB) zur Verfügung. Dabei sind dann aber die Entschädigungsansprüche (§ 41 Abs. 2 BauGB) und damit das Finanzierungserfordernis zu berücksichtigen.

Weitere wichtige ergänzende Instrumente zur Umsetzung der Ziele eines Bebauungsplans finden sich im BauGB. Städtebauliche Verträge mit Vorhabenträgern oder Grundstückseigentümern können geschlossen werden, um die Ziele der Bauleitplanung zu fördern oder zu sichern. So können etwa Vereinbarungen zu Betriebsabläufen bei Gewerbebetrieben getroffen werden, die der Reduzierung von Lärmbeeinträchtigungen dienen. Auch kann die Errichtung von geeigneten Grün- und Freiflächen zur wohnortnahen Erholung und zum kleinräumigen Klimaausgleich Gegenstand städtebaulicher Verträge sein. Das Vorkaufsrecht, die Enteignung und die Umlegung zur Neuordnung der Zuschnitte von Grundstücken dienen ebenfalls der Umsetzung der Ziele von Bebauungsplänen. Die Voraussetzungen für den Einsatz dieser Instrumente sind im Einzelnen im BauGB unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlich gewährleisteten Eigentumsordnung geregelt.

Lärmminderungsplanung, Luftreinhalteplanung und Landschaftsplanung bilden wichtige fachliche Grundlagen für die sachgerechte Berücksichtigung der gesundheitsrelevanten Umweltauswirkungen eines Bauleitplans. Zugleich können die Bauleitpläne zur Umsetzung von in diesen Plänen festgelegten Zielen und Maßnahmen genutzt werden. Die genannten Pläne stellen sich deshalb als Bausteine eines kohärenten und aufeinander abgestimmten Planungssystems dar und ergänzen sich in ihren Funktionen wechselseitig.

Literatur

Kommentar zum BauGB

Battis, Ulrich, Michael Krautzberger, Rolf-Peter Löhr (2009): Kommentar zum BauGB, 11. Auflage, München.

Baugesetzbuch. Loseblattkommentar

Ernst, Werner, Willy Zinkahn, Walter Bielenberg, Michael Krautzberger (2013): Baugesetzbuch. Loseblattkommentar, Stand April 2013, 107. Ergänzungslieferung.

Fussnote

Quelle: Redaktionell überarbeiteter Auszug aus: Christa Böhme und Arno Bunzel: Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum. Expertise „Instrumente zur Erhaltung und Schaffung von Umweltgerechtigkeit“. Difu-Sonderveröffentlichung.
Berlin 2014 (S. 7-12)
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