Bauleitplanung

Schon aus der Zielsetzung der Bauleitplanung, „eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen“, wird deutlich, dass dieses Instrument von großer Bedeutung für die Schaffung gesunder Lebensbedingungen in den Städten und Gemeinden ist (Bunzel/Hinzen 2000). Unterstrichen wird dies auch durch die im Gesetz herausgestellten öffentlichen Belange, die in der Abwägung zu berücksichtigen sind. Hierzu zählen „die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung“ genauso wie „die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen“ und „die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung“. Auch unter den Belangen des Umweltschutzes findet sich der Hinweis auf umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt. Gesundheitliche und soziale Aspekte stehen in gleicher Weise im Fokus der Bauleitplanung. Mit dem Ziel, mehr Umweltgerechtigkeit zu schaffen, können z.B. vorrangig in mehrfach belasteten Gebieten Maßnahmen zur Verbesserung der Umweltqualität und zur Vermeidung zusätzlicher Belastungen vorgesehen werden (Dieckmann 2013: 1577). Im Rahmen der Abwägung können und müssen sozialräumliche Erwägungen mit solchen des Umwelt- und Gesundheitsschutzes zusammengeführt werden. Mehrfachbelastungen können zudem bereits den Anstoß geben, überhaupt im Wege der Bauleitplanung tätig zu werden. Die Gemeinden haben nach § 1 Abs. 3 BauGB Bauleitpläne aufzustellen, soweit dies erforderlich ist. Das ihnen damit zugewiesene Planungsermessen kann auch an Kriterien der Umweltgerechtigkeit festgemacht werden. Bei ungesunden Wohnverhältnissen im Sinne von konkreten Gesundheitsgefährdungen kann sich dieses Ermessen zu einer Planungspflicht verdichten (ebenda).

Verfahrensrechtlich wird die Berücksichtigung dieser Belange durch die Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung unterstützt. Bei einer förmlichen Umweltprüfung hat dies in einem mehrstufigen Verfahren unter Einbeziehung der Öffentlichkeit und der von der Planung berührten Behörden zu erfolgen (Spannowsky 2005). Die Ergebnisse der förmlichen Umweltprüfung sind in einem Umweltbericht zu dokumentieren, der Bestandteil der Begründung des Bauleitplans sein muss. Sie sind damit für jedermann nachvollziehbar. Planungen mit nachteiligen Auswirkungen auf die Umwelt unterliegen daher auch einer öffentlichen Beobachtung. Nach Aufstellung des Plans hat die Gemeinde die Pflicht, die tatsächlichen Auswirkungen des Plans auf die Umwelt weiter zu beobachten (§ 4c BauGB). Dies soll sie in die Lage versetzen, geeignete Maßnahmen zur Abwendung unvorhergesehener Auswirkungen zu treffen (Bunzel/Jekel 2006: 39).

Auch die Gestaltungsmöglichkeiten der Bauleitplanung sind weitreichend. Bereits auf der Ebene der Flächennutzungsplanung können großräumige Entscheidungen über die Zuordnung störender und nicht störender Nutzungen getroffen sowie Freiräume für die wohnortnahe Versorgung mit Erholungsflächen und für die Entstehung und Ausbreitung von Frischluft gesichert werden. Diese grobe Ordnung wirkt sich allerdings erst vermittelt durch die verbindliche Bauleitplanung aus. Die Zuordnung von Nutzungen kann und muss hier in einer Weise erfolgen, dass gesunde Wohnverhältnisse gewährleistet sind. Die Festsetzung von baulichen und technischen Vorkehrungen zum Schutz vor Immissionen kann genauso festgesetzt werden wie eine den Lebensbedingungen der Bewohnerinnen und Bewohner zuträgliche Ausstattung mit Grün- und Freiflächen. Auch die Erschließung neuer Baugebiete kann in einer Weise erfolgen, welche die Bewohnerinnen und Bewohner möglichst wenig beeinträchtigt.

Grundsätzlich gilt in der Bauleitplanung das Vorsorgeprinzip (Battis/Krautzberger/Löhr 2009: § 1 Rn. 46). Unterschiedlich verbindliche Anforderungen ergeben sich aus verschiedenen Regelwerken. So dienen etwa die Richtwerte der DIN 18005 Schallschutz im Städtebau als Orientierung für die Bauleitplanung. Aus der Bodenschutzverordnung ergibt sich ein gestaffeltes System von Schutzerfordernissen, das sich auch auf die Gestaltungsspielräume der Bauleitplanung im Sinne eines vorsorgenden Umweltschutzes auswirkt. Generell gilt die Vorgabe des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG), dass bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen die für eine bestimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen sind, dass schädliche Umwelteinwirkungen so weit wie möglich vermieden werden (§ 50 BImSchG). Diesem Grundsatz folgt auch die in der BauNVO für die Bauleitplanung verbindlich vorgegebene Baugebietstypologie (Fickert/Fieseler 2008: § 1 Rn. 41–49). In den Baugebieten sind nur solche Nutzungen zusammengefasst, die sich nicht durch Immissionen bzw. Ruhebedürfnisse gegenseitig stören. Generell gilt darüber hinaus der Grundsatz, dass bei der Abwägung der betroffenen Belange die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität als Belang zu berücksichtigen ist (§ 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. h BauGB).

Aus dem Katalog möglicher Festsetzungen (§ 9 Abs. 1 BauGB) können insbesondere die folgenden zur Verbesserung gesundheitsrelevanter Umweltbedingungen bzw. zur Vermeidung gesundheitsrelevanter Umweltbeeinträchtigungen auch unter Berücksichtigung sozialräumlicher Unterschiede genutzt werden:

• die nicht überbaubaren Grundstücksflächen sowie die Stellung der baulichen Anlagen,
• die Flächen für Nebenanlagen, die aufgrund anderer Vorschriften für die Nutzung von Grundstücken erforderlich sind, wie Spiel-, Freizeit- und Erholungsflächen,
• die Flächen für den Gemeinbedarf sowie für Sport und Spielanlagen,
• die besondere Zweckbestimmung von Verkehrsflächen, wie Fußgängerbereiche, Flächen für das Abstellen von Fahrrädern,
• die öffentlichen und privaten Grünflächen, wie Parkanlagen, Dauerkleingärten, Sport-, Spiel-, Zelt- und Badeplätze,
• die Flächen oder Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft,
• die mit Geh- und Fahrrechten zugunsten der Allgemeinheit, eines Erschließungsträgers oder eines beschränkten Personenkreises zu belastenden Flächen zur Schaffung von Wegeverbindungen,
• die Flächen für Gemeinschaftsanlagen für bestimmte räumliche Bereiche wie Kinderspielplätze, Freizeiteinrichtungen,
• Gebiete, in denen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des BImSchG bestimmte luftverunreinigende Stoffe nicht oder nur beschränkt verwendet werden dürfen,
• die von der Bebauung freizuhaltenden Schutzflächen und ihre Nutzung,
• die Flächen für besondere Anlagen und Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen und sonstigen Gefahren im Sinne des BImSchG,
• die zum Schutz vor solchen Einwirkungen oder zur Vermeidung oder Minderung solcher Einwirkungen zu treffenden baulichen und sonstigen technischen Vorkehrungen (z.B. Lärmschutzwände, Lärmschutzfenster),
• das Anpflanzen von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen und Bindungen für Bepflanzungen und für die Erhaltung von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen sowie von Gewässern bezogen auf Flächen oder Teile baulicher Anlagen.

Der Katalog verdeutlicht die große Bandbreite der Gestaltungsmöglichkeiten der Bauleitplanung. Durch entsprechende Festsetzungen kann der Grad der Umweltbelastungen der in einem Gebiet lebenden und arbeitenden Menschen verbindlich limitiert werden. Zur Schaffung gesunder Lebensverhältnisse können nicht nur Schutzabstände vorgesehen werden, sondern auch bauliche und technische Vorkehrungen getroffen werden (Porger 1995: 270 ff.). Durch entsprechende Festsetzungen kann z.B. sichergestellt werden, dass die Immissionsbelastungen in einem bestehenden Wohngebiet auch bei Ansiedlung eines neuen Gewerbegebietes nicht überschritten werden. Umgekehrt kann durch die Festsetzung von baulichen und technischen Lärmschutzanforderungen sichergestellt werden, dass bei der Planung eines neuen Wohngebietes die Lärmbelastungen der dort lebenden Menschen möglichst gering bleiben (Beispiele bei Bunzel/Hinzen 2000: 93 ff.).

Die freiraumbezogenen Festsetzungen nehmen Einfluss auf die Qualität und Nutzbarkeit der öffentlichen und privaten Grünflächen und sonstigen Freiflächen sowie die Ausstattung der Wohngebiete mit Anlagen, die der wohnungsnahen Erholung dienen. Bei vorhandenen Bodenbelastungen müssen die Gemeinden sicherstellen, dass bei einer Nutzung der Flächen z.B. als Wohngebiet keine Gesundheitsgefahren für die dort lebenden Menschen entstehen können.

Das große Potenzial der Bauleitplanung zur Beförderung von gesunden und sozial ausgewogenen Lebensbedingungen findet seinen Ausdruck im Abwägungsgebot. Die Städte und Gemeinden können im Rahmen ihrer Planungshoheit den einzelnen widerstreitenden Belangen in der Abwägung unterschiedliche Bedeutung beimessen. Das Gesetz verlangt eine gerechte Abwägung, die alle berührten Belange in den Blick nimmt und deren objektive Bedeutung nicht verkennt. Es verbleibt demnach bei jeder Planung ein Abwägungsspielraum, der in die eine wie in die andere Richtung genutzt werden kann.