Landschaftsplanung

Foto: Berlin Gleisdreieck

Die Landschaftsplanung konkretisiert die Ziele von Naturschutz und Landschaftspflege. Dabei geht es auch darum, städtische Freiräume und ihren Erholungswert - als wesentliche Beiträge zu einem gesunden Leben - zu erhalten und zu entwickeln. Die Landschaftsplanung kann auf diese Weise erheblich dazu beitragen, die gesundheitsrelevanten Umweltbedingungen zu verbessern. Zu unterscheiden ist zwischen dem Landschaftsplan für das gesamte Gemeindegebiet und dem Grünordnungsplan für Teilräume einer Kommune. Die in Landschafts- und Grünordnungsplänen festgelegten Ziele und Maßnahmen können als Darstellungen oder Festsetzungen in die Bauleitplanung aufgenommen und so verbindlich werden. Diese Übernahme ist wichtig, da die Landschaftsplanung in der Regel keine eigene Bindungswirkung hat.

Aufgabe der Landschaftsplanung ist es, die Ziele der Naturschutzes und der Landschaftspflege für den jeweiligen Planungsraum zu konkretisieren. Die Grundlagen hierzu sind im Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) geregelt. Ergänzende Vorschriften finden sich in den Landesnaturschutzgesetzen.
Das BNatSchG formuliert unter der Überschrift „Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege“ einen allgemeinen Grundsatz und verschiedene Ziele, die für die Frage der Umweltgerechtigkeit von Bedeutung sein können. Natur und Landschaft sind nach dem allgemeinen Grundsatz u.a. als Grundlage für Leben und Gesundheit des Menschen auch in Verantwortung für die künftigen Generationen im besiedelten und unbesiedelten Bereich zu schützen. Neben anderen Aspekten geht es dabei auch um die Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie den Erholungswert von Natur und Landschaft. Der Schutz umfasst auch die Pflege, die Entwicklung und, soweit erforderlich, die Wiederherstellung von Natur und Landschaft (§ 1 Abs. 1 BNatSchG). In Bezug auf den Erholungswert von Natur und Landschaft wird hervorgehoben, dass zum Zweck der Erholung in der freien Landschaft nach ihrer Beschaffenheit und Lage geeignete Flächen vor allem im besiedelten und siedlungsnahen Bereich zu schützen und zugänglich zu machen sind (§ 1 Abs. 4 BNatSchG). Zudem wird verlangt, dass Freiräume im besiedelten und siedlungsnahen Bereich einschließlich ihrer Bestandteile, wie Parkanlagen, großflächige Grünanlagen und Grünzüge, Wälder und Waldränder, Bäume und Gehölzstrukturen, Fluss- und Bachläufe mit ihren Uferzonen und Auenbereichen, stehende Gewässer, Naturerfahrungsräume sowie gartenbau- und landwirtschaftlich genutzte Flächen, zu erhalten und dort, wo sie nicht in ausreichendem Maße vorhanden sind, neu zu schaffen sind (§ 1 Abs. 6 BNatSchG).
Die vorgenannten Ziele stellen zwar nur eine Teilmenge derjenigen Ziele dar, die im Wege der Landschaftsplanung zu konkretisieren sind. Sie beziehen sich allerdings auf Aspekte, die für die Qualität der Erholungsmöglichkeiten der Menschen und damit für die Umweltbedingungen der jeweiligen Wohnquartiere eine erhebliche Bedeutung haben können. In den Landschaftsplänen sind die Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung dieser Ziele aufzuzeigen. Sie sind bei Planungen und in Verwaltungsverfahren, deren Entscheidungen sich auf Natur und Landschaft auswirken können, zu berücksichtigen. Insbesondere sind die Inhalte der Landschaftsplanung für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit und der Verträglichkeit nach dem Biotopschutzrecht heranzuziehen. Soweit den Inhalten der Landschaftsplanung in den Entscheidungen nicht Rechnung getragen werden kann, ist dies zu begründen. Aus diesem Grund ist Rücksicht auf die Verwertbarkeit der Darstellungen der Landschaftsplanung für die Raumordnungspläne und Bauleitpläne zu nehmen (vgl. § 9 Abs. 3 Nr. 4 Buchstabe g BNatSchG).

Analog zu den Planungsebenen der räumlichen Gesamtplanung gliedert sich die Landschaftsplanung in mehrere Planungsebenen. Mit der Ebene der regionalen Raumordnungsplanung korrespondiert das Instrument des Landschaftsrahmenplans. Auf der örtlichen Ebene werden auf der Grundlage der Landschaftsrahmenpläne analog zum Flächennutzungsplan ein Landschaftsplan für das gesamte Gemeindegebiet sowie Grünordnungspläne für Teile eines Gemeindegebiets korrespondierend zu Bebauungsplänen aufgestellt. Der Grad an Konkretisierung nimmt dabei entsprechend den Planungsebenen vom großräumigen Landschaftsrahmenplan zum ins Detail gehenden Grünordnungsplan zu.

Die Planwerke der Landschaftsplanung sollen insbesondere auch Angaben zur Erhaltung und Entwicklung des Erholungswertes von Natur und Landschaft sowie zur Erhaltung und Entwicklung von Freiräumen im besiedelten und unbesiedelten Bereich enthalten (§ 9 Abs. 3 Nr. 4 Buchstaben f und g BNatSchG). Landschaftspläne sind aufzustellen, sobald und soweit dies im Hinblick auf Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege erforderlich ist, insbesondere weil wesentliche Veränderungen von Natur und Landschaft im Planungsraum eingetreten, vorgesehen oder zu erwarten sind (§ 11 Abs. 2 BNatSchG). Die in Landschafts- und Grünordnungsplänen festgelegten Ziele und Maßnahmen können als Darstellungen oder Festsetzungen nach den §§ 5 und 9 des Baugesetzbuches in Bauleitpläne aufgenommen werden (§ 11 Abs. 2 BNatSchG). In einigen Bundesländern werden Landschafts- und Grünordnungspläne als integrierter Teil von Flächennutzungs- und Bebauungsplänen aufgestellt (z.B. in Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und im Saarland). In anderen Bundesländern entfalten Grünordnungspläne bindende Wirkung. So werden Grünordnungspläne etwa in Berlin als Rechtsverordnungen aufgestellt und sind auch gegenüber der Allgemeinheit und den betroffenen Grundstückseigentümerinnen und -eigentümern bindend.

 

Potenziale für Umweltgerechtigkeit

Der skizzierten Zielsetzung der Landschaftsplanung entsprechend ist ihr Potenzial in Bezug auf Verbesserung der gesundheitsrelevanten Umweltbedingungen als hoch einzuschätzen. Zu den originären Zielen der Landschaftsplanung gehört es, Ziele und Maßnahmen zur Erhaltung und Entwicklung des Erholungswertes von Natur und Landschaft sowie zur Erhaltung und Entwicklung von Freiräumen im besiedelten Bereich festzulegen. Die Landschaftsplanung bildet damit die programmatische Grundlage für eine Verbesserung des Umfangs und der Qualität der Freiräume im Wohnumfeld, insbesondere auch im Hinblick auf ihre Erholungsfunktion. Der Planungsprozess macht es möglich, bestehende Defizite zu ermitteln und zu analysieren und auf dieser Basis geeignete Entwicklungsziele und Maßnahmen zu formulieren. So findet sich etwa im Landschaftsprogramm Berlin der Programmplan "Erholung und Freiraumnutzung". Als Schwerpunkte der strategischen Planung für die Erholung und Freiraumnutzung werden darin u.a. die Verbesserung der Freiraumversorgung und -qualität in den Wohngebieten der Stadt sowie die Entwicklung und Qualifizierung eines attraktiven Grünverbindungsnetzes zur Anbindung der dicht bebauten Innenstadt an den Außenraum und zur Verknüpfung der Grünflächen untereinander festgelegt. Auch die Zugänglichkeit der Gewässer und Nutzbarkeit der Gewässerränder sollen verbessert werden.
Das Beispiel macht deutlich, dass der Erholungsvorsorge in den Innenstadtbezirken im Rahmen der Landschaftsplanung eine sehr wichtige Bedeutung zukommen kann, um eine Unterversorgung im Hinblick auf Erholungsflächen und -möglichkeiten im direkten Wohnumfeld zu beheben. Mittels einer Analyse der Versorgung der Wohnquartiere mit wohnungsnahen Grünflächen, unter Einbindung sozialräumlicher und demographischer Daten, können Dringlichkeitsstufen für die Verbesserung des Versorgungsniveaus abgeleitet und auf diese Weise räumliche und funktionale Schwerpunkte für Ziele und Maßnahmen festgelegt werden (Landschaftsprogramm Berlin).

Landschaftspläne liefern wichtige Grundlagen für die Aufstellung von Bauleitplänen. So kann im Flächennutzungsplan z.B. dafür Sorge getragen werden, dass Korridore für die Erschließung von Naherholungsgebieten und zur Sicherung der Frischluftversorgung der Innenstädte offen gehalten werden. Bei der Aufstellung von Bebauungsplänen können z.B. Ziele der Landschaftsplanung in Bezug auf den Erhalt oder das Anpflanzen von Bäumen und die Funktion von Grünflächen aufgegriffen und verbindlich festgesetzt werden. Im Siedlungsbestand können Landschaftspläne eine wichtige Grundlage bei städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen und Stadtumbaumaßnahmen liefern. So können im Rahmen solcher Maßnahmen festgestellte Defizite bei der Ausstattung mit Freiräumen für die wohnungsnahe Versorgung durch geeignete Ordnungsmaßnahmen behoben oder gelindert werden (z.B. Schaffung von Gemeinschaftsgärten in Hofbereichen, Nutzung von Baulücken für Spielplätze oder Grünflächen; Aufwertung des Straßenraums für eine multifunktionale Nutzung als Spielstraße).

Landschaftspläne bilden zudem die Grundlage für die Investitionsplanung der für die Pflege und Entwicklung von Grünflächen zuständigen Stellen in den Gemeinden. Sie können daneben auch Anlass geben, zur Verbesserung der Qualität der Freiräume im Wohnumfeld und von deren Erholungsfunktion Informations- und Beratungsangebote oder auch kommunale Förderprogramme (z.B. zur Entsiegelung und Begrünung von Höfen) anzubieten.

Eine weitergehende Wirkung können Grünordnungspläne in denjenigen Bundesländern entfalten, in denen diese Pläne als Rechtsverordnung oder kommunale Satzung aufgestellt werden (z.B. in Bremen, Hessen und Nordrhein-Westfalen). In diesen Ländern sind Grünordnungspläne grundsätzlich verbindlich auch gegenüber privaten Grundstückseigentümerinnen und -eigentümern. Dies wurde in Berlin zur Behebung von Begrünungsdefiziten auf privaten Grundstücken genutzt. Für eine Reihe von hochverdichteten Quartieren wurde in Landschaftsplänen ein sogenannter Biotopflächenfaktor (BFF) festgesetzt. Ähnlich den städtebaulichen Kennwerten in der Bauleitplanung wie Grundflächenzahl (GRZ) und Geschossflächenzahl (GFZ), die das Maß der baulichen Nutzung regeln, benennt der BFF den Flächenanteil eines Grundstückes, der als Pflanzenstandort dient bzw. sonstige Funktionen für den Naturhaushalt übernimmt. Ziel ist u.a. die Verbesserung des Wohnumfeldes sowie die Sicherung und Verbesserung des Kleinklimas und der Lufthygiene. Angesprochen sind damit gesundheitsrelevante Umweltbedingungen. Der BFF bezieht sich auf die Nutzungsformen Wohnen, Gewerbe und Infrastruktur und formuliert ökologische Mindeststandards für bauliche Änderungen und Neubebauung, wobei für deren Einhaltung ein Gestaltungsspielraum verbleibt. Dabei können sämtliche Begrünungspotenziale wie Höfe, Dächer, Mauern und Brandwände einbezogen werden.

 

Ergänzende Instrumente und Synergien mit anderen Instrumenten

Synergien bestehen vor allem in Bezug auf die Bauleitplanung und die Umweltprüfung. Die Landschaftsplanung soll die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege einschließlich des Aspektes Freizeit und Erholung fachlich aufbereiten, bewerten und Konzepte zu Zielen und Maßnahmen entwickeln, die der Umweltprüfung und den anderen Planungen, insbesondere der Bauleitplanung, zugrunde gelegt werden sollen.

Umgekehrt setzt die Landschaftsplanung auf der Bauleitplanung auf, die den rechtlichen Rahmen für die Bodennutzung vorgibt. Sie bedient sich zudem der Bauleitplanung, wenn es darum geht, Ziele und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege rechtlich abzusichern und umzusetzen.

Synergien gibt es daneben zu informellen Planungsinstrumenten. Zu nennen sind vor allem Konzepte für den Bereich Freiraum und Erholung für die Gesamtstadt oder auch für Teilräume. Dies können z.B. Fuß- und Radwegekonzepte, Konzepte für die Errichtung und Ausstattung von Spielplätzen und ähnliche Konzepte für Teilaspekte von Natur und Landschaft sein.

 

Fussnote

Quelle: Redaktionell überarbeiteter Auszug aus: Christa Böhme und Arno Bunzel: Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum. Expertise „Instrumente zur Erhaltung und Schaffung von Umweltgerechtigkeit“. Difu-Sonderveröffentlichung. Berlin 2014 (S. 43-47)
https://difu.de/publikationen/2014/umweltgerechtigkeit-im-staedtischen-raum-expertise.html.